Chile, un espejo para México

La experiencia pensionaria de Chile: ¿un espejo para México?

En 1981, Chile fue el primer país en América Latina en reformar su sistema de pensiones al pasar de un esquema de pensiones de reparto a otro de capitalización individual.

La experiencia pensionaria de Chile: ¿un espejo para México?

Autor

Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro

Fecha de publicación

17 de mayo de 2017

1. Introducción

El sistema de pensiones en Chile está integrado por tres pilares: un pilar solidario de protección contra la pobreza en la vejez; un pilar contributivo de cuentas individuales, administradas por AFP´s (AFORES); y un pilar de ahorro voluntario. El sistema ha acumulado 175 mil millones de dólares, equivalentes a 70% del PIB, los cuales son administrados por 6 administradoras de fondos de pensiones (AFP). En diciembre de 2016, 5.7 millones de trabajadores cotizaron activamente al sistema 65% de la población económicamente activa). Dado que el sistema tiene ya 36 años de operación, se encuentra en la fase de pagar pensiones a un número creciente de chilenos.

En los últimos meses han surgido voces críticas hacia el sistema. En ese tenor, conocer las experiencias positivas y negativas del sistema de pensiones chileno ofrece una ventana inmejorable de aprendizaje para el caso mexicano, cuyo esquema de pensiones se diseñó bajo criterios similares (no iguales) y que hoy se encuentra en la parte intermedia de su fase de acumulación.

A continuación se plantea un panorama general del sistema chileno, de su estructura, de sus logros y de sus principales desafíos, con la mirada puesta en el sistema mexicano.

2. Características del sistema de pensiones en Chile

El funcionamiento del sistema es muy similar al del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) de México:

• Los trabajadores realizan aportaciones obligatorias a las AFP.
• Las aportaciones son invertidas en mercados financiaros a través de fondos de pensiones.
• Las inversiones generan rendimientos que incrementan el saldo acumulado en la cuenta individual del trabajador.
• Al llegar a la edad de retiro las personas eligen retirar sus recursos mediante distintas modalidades de pensión.

Si bien la operación general del sistema es parecida a la del sistema mexicano, existen diferencias relevantes en cuanto a sus parámetros principales: tasa de contribución, expectativa de vida, edad de retiro.

En Chile la tasa de aportación es del 10% (vs 6.5% en México), pagada en su totalidad por el trabajador (en México tripartita y el trabajador aporta el 1%). La esperanza de vida en Chile al cumplir 65 años se ha incrementado notablemente en las últimas décadas. En 1950 ésta era de 12 años para hombres y 14 para mujeres; sin embargo, para 2015 la esperanza aumentó a 19 años para hombres y 23 para las mujeres, una de las más altas de América Latina. En Chile, la edad de retiro de hombres y mujeres es distinta: 65 y 60 años, respectivamente (en México es la misma edad de retiro 65 años si bien muchos optan por un retiro anticipado vía la cesantía).

En 2008 se llevó a cabo la primera -y única- gran reforma del sistema de pensiones chileno. Para entonces, si bien el sistema se había consolidado como un pilar de la estabilidad macroeconómica del país, era evidente la necesidad de fortalecer y mejorar al sistema. El sistema enfrentaba algunos retos importantes como lo era una baja cobertura derivado de una importante proporción de trabajadores en el sector informal; bajas densidades de cotización; y un importante número de trabajadores que no alcanzaba los requisitos para pensionarse.

La entonces presidente de Chile, Michelle Bachelet, comisionó a un grupo de expertos para analizar al sistema de pensiones y proponer una lista de reformas que posteriormente serían valoradas por el Ejecutivo y, en su caso, llevadas al Congreso. Es así como surgió la denominada “Comisión Marcel”, que llevó el nombre del líder de la comisión, Mario Marcel, hoy Gobernador del Banco Central de Chile.

La reforma de 2008 realizó diversas modificaciones de las cuales se destacan las siguientes:

1. Eliminación de la pensión mínima.En un inicio, el sistema chileno consideraba una pensión mínima a la que tendrían derecho los trabajadores que reunieran los requisitos de cotización (1). Derivado de la reforma del 2008, se eliminó dicha pensión al sustituirla por el pilar solidario. Esto permitió que todos los adultos mayores que hubieran cotizado al sistema, independiente de sus años de cotización, tuvieran acceso a una pensión.
2. Introducción del pilar solidario.Esquema dirigido a la población de 65 años y más y pertenecientes al 60% de la población más pobre. El pilar solidario sustituyó las pensiones asistencial y mínima, introdujo la pensión básica solidaria (PBS) antipobreza y el aporte previsional solidario (APS) complementario a la pensión contributiva.PBS. Pensión otorgada por el gobierno chileno a los adultos mayores que no accedan a una pensión del esquema de cuentas individuales.PBS. Pensión otorgada por el gobierno chileno a los adultos mayores que no accedan a una pensión del esquema de cuentas individuales
   b. APS. Aportación mensual que complementa la pensión del esquema de cuentas individuales, para aquellas personas que hayan acumulado recursos en su CI para financiar una pensión, pero que ésta sea menor a la Pensión Máxima (alrededor de 10,000 pesos mexicanos).
3. Se implementaron nuevos incentivos para elevar el ahorro voluntario al incrementar los beneficios fiscales y otorgar una bonificación del Estado al ahorro voluntario.
4. Asimismo, para incrementar la participación de las personas que realizan pocas cotizaciones al sistema, se establecieron los siguientes programas: afiliación obligatoria y gradual de trabajadores independientes, bono a los madres por cada hijo nacido y subsidios para trabajadores jóvenes.

Las modificaciones realizadas en 2008 resultaron positivas y ha sido posible incrementar el número de personas con una pensión y reducir los índices de pobreza en la vejez.

No obstante, las críticas no han amainado. La principal causa de la insatisfacción con el sistema de pensiones chileno es el monto de las pensiones que se están pagando, ya que éste es menor a las expectativas de los trabajadores. Estudios muestran que el nivel de las pensiones promedio en Chile es equivalente a 45% del salario promedio del trabajador (2).

Atendiendo la preocupación social existente, desde 2014, el gobierno decidió realizar una segunda evaluación al sistema de pensiones con el principal objetivo de desarrollar distintas propuestas y fortalecer el sistema. Una nueva Comisión de expertos, la denominada “Comisión Bravo” trabajó por más de un año y realizó 58 propuestas específicas:

Basado, en parte, en las recomendaciones de la Comisión Bravo, la Presidenta Bachelet anunció recientemente que a pesar de que en noviembre del presente año habrá elecciones, próximamente enviará al Congreso una propuesta integral de reforma a las pensiones y adelantó que ésta contendrá, entre algunos puntos, los siguientes aspectos:

• Incrementar los beneficios de la PBS
• Incrementar en cinco puntos porcentuales la contribución a las pensiones, pagadas por el empleador.
• Crear una administradora de fondos estatal para elevar la competencia.
• Los nuevos recursos pensionarios serían gestionados una parte por la Administradora estatal y otra en un fondo colectivo
• Ligar el cobro de comisiones al desempeño de las Administradoras.
• Fortalecer el proceso de licitaciones de carteras de afiliados, que permitan reducir las comisiones.
• Seguir con la incorporación gradual y obligatoria de los trabajadores independientes.

Todo este proceso que prácticamente lleva más de 10 años ha provocado un importante desgaste político y, en particular, al sistema de pensiones donde se culpa, en gran medida, al sistema de las bajas pensiones ¿Qué podemos aprender en México de la experiencia de Chile? ¿Es acaso “el sistema” el verdadero culpable de la desafección? ¿Por qué se están pagando pensiones en Chile menores a la expectativa de los trabajadores chilenos?

3. ¿Por qué el descontento?

Existen varios factores, endógenos y exógenos, al y del sistema que podrían explicar la brecha existente entre las expectativas de pensión de los chilenos y las pensiones recibidas. Se enumeran brevemente algunos.

Los factores exógenos refieren a fenómenos fuera del control del sistema de pensiones:

79. a) Aumento en la esperanza de vida.Si bien el aumento en la esperanza de vida es un gran logro del país sudamericano, impone también un enorme reto para su sistema de pensiones, ya que las pensiones deben financiar más años de vida en la vejez. Desde que surge el sistema de pensiones en 1981, la esperanza de vida al nacimiento se ha incrementado sostenidamente: en 1980 era de 66 años para los hombres y 73 para mujeres y para 2015 aumento a 79.8 para hombres y 85.3 para mujeres. Mientras tanto, la edad de retiro sigue siendo la misma hoy de lo que era en 1981.
80. b) Aumento en la expectativa de vida al cumplir 65 años.En el transcurso de las últimas cuatro décadas, Chile ha logrado elevar la expectativa de vida de sus adultos mayores en 5 años, un logro sin duda relevante pero igualmente un desafío para cualquier sistema de pensiones.
81. c) Baja tasa de aportación:en Chile se aporta el 10% del salario vs 19.6% promedio para países OCDE. Todos los estudios que se han realizado sobre el tema refieren que se requiere una tasa de aportación cerca al 15% para acceder a una tasa de reemplazo idónea del 70%. La tasa de aportación del 10% no ha variado desde 1981.
82. d) Bajas densidades de cotización: las lagunas de cotización, un factor que nada tiene que ver con el sistema de pensiones sino con el mercado laboral, es probablemente el factor que más ha afectado el monto de las pensiones en Chile. Se estima que la densidad promedio del sistema de pensiones apenas supera el 50%, pero para el caso de las mujeres y de los trabajadores de menores ingresos éste porcentaje es aún menor. La combinación de relativamente bajas contribuciones y bajas densidades de cotización resulta en un coctel adverso para las pensiones de cualquier sistema.
83. e) Crecimiento real de los salarios. Chile ha experimentado una trayectoria salarial ascendente prácticamente durante las últimas tres décadas. Si bien esto representa también una extraordinaria noticia para los chilenos, para efecto de las pensiones se traduce en un reto mayor ya que el chileno promedio espera recibir una tasa de reemplazo en función de su último salario de cotización, no obstante que las aportaciones que se hicieron a la AFP durante toda su vida laboral fueron, en términos reales, de un salario menor.
84. f) Demora en implementar la primera gran reforma del sistema. Al momento de la primera –y única- gran reforma del sistema de pensiones, habían transcurrido 27 años. Si bien existe un considerable consenso en el país de que la reforma resultó positiva para el sistema de pensiones y los afiliados, la realidad es que ésta llegó tarde dado que se trata de sistemas que ofrecen beneficios de largo plazo, cualquier reforma tendrá largos periodos de maduración.

Factores endógenos que refieren a fenómenos con cierto o total grado de control del sistema:

1. a) Tendencia decreciente en los rendimientos. La rentabilidad de un sistema de pensiones depende de factores exógenos al mismo (entorno financiero internacional) y factores endógenos al mismo (el desempeño de los manejadores de fondos). El rendimiento nominal histórico del sistema chileno es de 8%. Sin embargo, los rendimientos han mostrado una tendencia decreciente en el tiempo que se explica, principalmente, por un entorno financiero global caracterizado por la volatilidad. Se proyecta que este comportamiento podría no variar mucho en los próximos años por el entorno internacional, lo que podría tener un impacto desfavorable en las pensiones futuras.
2. g) Las reglas de inversión. Si bien es un tema eminentemente político, la flexibilidad que se le otorga a las AFORES o AFP¨s resulta un parámetro interno del sistema de pensiones. Si bien el régimen de inversión de Chile es hoy el más flexible en América Latina, es fundamental destacar que dicha flexibilización tomó demasiado tiempo, cerca de dos décadas. De haberse llevado a cabo antes, los rendimientos históricos obtenidos pudieron haber sido mucho mayores.
3. a) Edades de jubilación distintas para hombres y mujeres (65 y 60 años respectivamente): en Chile las mujeres se retiran antes que los hombres siendo que las expectativas de vida de las primeras son superiores a las de los hombres. Por tanto, el monto de las pensiones para las mujeres se ve comprometido tanto por las bajas densidades de cotización como por la mayor esperanza de vida y menor edad de retiro.
4. b) Comisiones. Al cierre de 2016, la comisión promedio cobrada por las AFP es de 0.57% del saldo administrado. Aunque al día de hoy se sitúa en un porcentaje mucho más aceptable, debe mencionarse que llevó muchos años al sistema chileno llegar hasta ahí, lo que también incidió en los saldos pensionarios de los trabajadores. Si bien las comisiones no resultan el factor predominante para explicar el monto de las pensiones actuales en Chile, sin duda juegan un rol. Más aún, las rentabilidades de las AFP´s se han mantenido, por más de tres décadas, en niveles superiores al de la mayor parte de las industrias en el país.

• Falta de vínculo entre las AFP´s y los ahorradores. Algo que resulta notorio de la situación que vive Chile en torno a su sistema de pensiones es el grado de desconocimiento que existe entre los afiliados -a 36 años de la creación del sistema-, de su funcionamiento básico y, particularmente, de los factores que inciden en el monto de la pensión de las personas.  Ello se explica por la combinación de dos factores: falta de proactividad de las AFP´s para explicar los beneficios y responsabilidades que implica contar con una cuenta de ahorro para el retiro y el hecho de que no se alertó oportunamente a los afiliados sobre el riesgo de obtener pensiones inferiores a sus expectativas. Asimismo, las AFP´s invirtieron pocos recursos en difusión y promoción de una mayor cultura del ahorro previsional, lo que terminó resultando contraproducente.

4. Lecciones para México

Son varias las lecciones que se desprenden de la experiencia de Chile:

Primero, los parámetros con los que se establece y se desarrolla un sistema de pensiones resultan fundamentales para explicar su “éxito” o “fracaso” pues no existe ningún sistema de pensiones en el mundo que pague altas pensiones con bajos niveles de contribución, o bajos niveles de densidad de cotización o bajas edades de retiro. Posponer las decisiones necesarias para que dichos parámetros se alineen con una trayectoria para alcanzar mejores pensiones, como ocurrió en Chile, conlleva un riesgo de generar insatisfacción entre los ahorradores.

La segunda gran lección basada en la experiencia de Chile es que posponer las decisiones necesarias para fortalecer los parámetros del sistema de pensiones conlleva un riesgo de generar descontento entre los ahorradores. Más aún, conforme se posponen las decisiones de reformar el sistema, crece el riesgo de politización del mismo y, por ende, la dificultad de llevar a cabo una discusión técnica seria basada en fundamentos.

Tercero, el contexto financiero internacional actual sugiere que nos encontremos ante un escenario de menores rendimientos respecto a los observados en las últimas décadas. Ante ello, una lección clave de Chile es que resulta fundamental liberalizar a tiempo el régimen de inversión que hoy luce muy restrictivo para permitir que las AFORE generen rendimientos más competitivos al ahorro de los trabajadores. En Chile el proceso de flexibilización del régimen de inversión resultó más lento de lo deseable.

Cuatro, y última, una clara lección que deja la experiencia de Chile es que las AFORES deben vincularse mucho más activamente con sus clientes para mejorar los servicios, generar  confianza e inducir a sus clientes a ahorrar más mediante alertas tempranas del riesgo de no alcanzar las pensiones deseadas.

No debe perderse de vista que en la mayor parte de los parámetros relevantes –monto de contribución, densidades de cotización, comisiones -del sistema de pensiones, el SAR tiene niveles por debajo a los observados en Chile lo que sugiere que las pensiones que empezarán a pagarse en 10 o 15 años en México serán inferiores a las de Chile (3). Por ello, es importante implementar mecanismos alternativos que permitan a los ahorradores elevar su monto de ahorro, fomenten el ahorro voluntario (4), permitan continuar la tendencia descendente de las comisiones (5)  y eleven la cobertura (6).

México tiene aún una ventana de oportunidad para hacer frente a los diversos retos que enfrenta su sistema de pensiones que son ya ampliamente conocidos (7) pero debe actuar pronto para mejorar la perspectiva de sus futuros pensionados y evitar generar insatisfacción entre los ahorradores.

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(1) Los trabajadores que no lograran acumular lo necesario eran beneficiarios de la pensión mínima, para la cual se necesitaba cotizar por 20 años. Asimismo, las personas que no aportaran a la seguridad social y se encontrasen en situación de pobreza en la vejez tendrían la posibilidad de solicitar una pensión asistencial.
(2) Información obtenida de la presentación de resultados del informe final de la Comisión Bravo.
(3) La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) estima una tasa de reemplazo para México de 28.4% (vs Chile 37.7%). Ver OECD, Pension at a Glance 2015: OECD and G20 indicators, pág. 145.
(4) http://www.gob.mx/consar/articulos/como-elevar-el-ahorro-para-el-retiro-de-manera-automatica?idiom=es
(5) http://www.gob.mx/consar/articulos/las-comisiones-que-cobran-las-afore-importan-y-mucho
(6) http://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/114505/El_Reto_de_la_Cobertura.pdf
(7) http://www.gob.mx/consar/articulos/once-desafios-para-mejorar-el-sar